政府采購兼具行政性和市場性
在討論市場監(jiān)管機制改革對政府采購的影響之前，有必要明晰市場與政府采購行為的基本概念。
什么是市場?清華大學公共管理學院法學教授于安接受本報記者采訪時分析，市場是建立在自由交易基礎上的一個競爭機制，同時也是一個自發(fā)機制，一個以盈利為目的的機制，一個利己的機制。市場的法則是，把利己視為正當。
那么，政府采購又是一種怎樣的市場行為?《政府采購法》第二條明確，政府采購是指各級國家機關、事業(yè)單位和團體組織，使用財政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內的或者采購限額標準以上的貨物、工程和服務的行為。按照這一規(guī)定，政府采購不僅包括具體采購過程，還是采購政策、采購程序及采購管理的總稱，是一項公共采購管理制度，也是政府的一種行政行為。
業(yè)內專家指出，執(zhí)行機構的職能定位體現了政府采購的行政性、公共性，交易行為的本質特征則決定了其市場性、民事性。政府采購兼具行政性和市場性，這是它區(qū)別于其他商業(yè)采購的顯著特征。基于此，政府采購被形象地比作“雙面膠”：一方面，由于采購行為具有商業(yè)性，政府的部分職能可借助市場手段實現，如落實節(jié)能環(huán)保等產業(yè)政策;另一方面，由于采購活動涉及供應商、采購人、招標代理機構等多方主體，可通過懲戒市場失信者、建立市場退出機制等措施，凈化政府采購市場環(huán)境，維護市場秩序。
深圳市財政委政府采購辦公室汪泳補充介紹，以英美為主的判例法體系國家無行政合同的概念，普遍認為政府采購是市場行為，只是市場的一方主體是政府;大陸法系以法德為代表，有著明確的公法私法區(qū)分，法國傳統(tǒng)上將政府采購視為行政行為，德國則依據“國庫理論”，仍將政府采購視為市場行為。我國《政府采購法》實質上已認定政府采購行為屬于市場行為，例如第四十三條規(guī)定，政府采購合同適用《合同法》。采購人和供應商之間的權利和義務，應按照平等、自愿的原則以合同方式約定。但我國政府采購在操作中的行政審批、行政干預、行政監(jiān)管思維尤為突出，忽視了市場機制和合同契約機制。采購活動中一旦出現糾紛，當事人通常都是向主管機構投訴解決，寄希望于行政處理、行政處罰。可以說，市場機制是政府采購這個“雙面膠”的A面，行政屬性是其B面，所有的行政屬性都建立在市場機制的基礎上，政府采購的一切行為也都建立在供應商自愿平等參與的基礎上。過多不清晰的行政干預必然導致腐敗，增加市場成本，損害公共利益，最終也損害行政利益，這正是國務院提出簡政放權所要解決的問題。
監(jiān)管重心向事后轉移
作為完善市場監(jiān)管體系的首要原則，簡政放權的內涵在《意見》中得到進一步闡述：“充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，把該放的權力放開放到位，降低準入門檻，促進就業(yè)創(chuàng)業(yè)。法不禁止的，市場主體即可為;法未授權的，政府部門不能為。”
與市場準入的“放寬”相比，《意見》在市場監(jiān)管方面采取了“收緊”的策略，要求強化市場行為監(jiān)管、改進市場監(jiān)管執(zhí)法、改革監(jiān)管執(zhí)法體制。簡言之，即“法有規(guī)定的，政府部門必須為”。專家稱，這些規(guī)定表明政府逐漸放開對微觀經濟的干預，在簡政放權的同時加強事中事后監(jiān)管，讓市場機制發(fā)揮作用。
據統(tǒng)計，2013年以來，國務院共計取消和下放行政審批等事項479項。2014年，國務院又下達了取消和下放200余項行政審批事項的任務。而在政府采購領域，放管并重、減少行政審批事項也被提上日程。目前，機電產品國際招標機構資格審批、計算機信息系統(tǒng)集成企業(yè)資質認定審批等已被取消;7月9日召開的國務院常務會議通過《政府采購法》等法律修正案草案和部分行政法規(guī)修改決定，提出取消政府采購招標代理機構乙級資格認定等3項審批項目。
“行政審批和市場監(jiān)管，都是政府履職的方式。”在浙江省財政廳政府采購監(jiān)管處張旭東看來，行政審批注重事前控制，即制定好規(guī)則、標準，只有符合要求的市場主體(以供應商為主)才能進入這一市場;市場監(jiān)管則主要體現為采購活動事中事后的監(jiān)管，即政府轉變職能、提升監(jiān)管水平，營造公開透明、競爭有序、誠信守法的市場環(huán)境，確保市場機制真正發(fā)揮作用。
“實踐中我們發(fā)現，采取行政審批對政府來說是高效率的管理方式，但容易濫用，造成地區(qū)封鎖、行業(yè)壟斷，妨礙市場競爭。”張旭東指出，取消和下放審批權，降低了政府采購的市場準入條件，政府部門可集中力量完善市場規(guī)則、維護市場秩序，做好事中事后監(jiān)管。
汪泳認為，從一單單事項的行政審批到制定和維護規(guī)則、標準是一大跨越。在加強政府采購事中事后監(jiān)管方面，除推動采購信息公開、維護市場競爭機制、降低市場主體參與成本、處罰違法違規(guī)行為等工作外，財政部門還應主動作為，研究改進合同管理、履約驗收管理及采購結果評價管理，這也是推動政府采購管理從程序導向型向結果導向型轉變的有效途徑。
“政府采購活動中締約和履約是兩大核心，中標供應商的產生只是政府采購行為的前期部分。”汪泳告訴記者，我國《政府采購法》對政府采購合同的定性是民事合同，適用于《合同法》，但《政府采購法》第五十條又規(guī)定，“政府采購合同的雙方當事人不得擅自變更、中止或者終止合同”。現實中政府采購活動普遍存在各種各樣的合同變更和履約變更，由于《政府采購法》和《合同法》存在沖突，在法律、行政法規(guī)中沒有規(guī)定，哪些依據《政府采購法》屬于財政部門必須審批，哪些屬于合同已有約定或者雙方協(xié)商一致，當事人可依據《合同法》第七十七條規(guī)定進行變更。
據此，深圳市擬對采購合同的情勢變更情形作出明確規(guī)定。“政府采購追求的是最優(yōu)采購效果，也就是‘物有所值’。在甲方利益不受損害、甲方和乙方達成一致的情況下變更采購合同的，不能一概定性為違約。如果簽訂合同后原合同產品不再生產、原授權廠商不再供應，新的產品較原產品價值更高且對采購方更加有利，應允許變更采購合同。”汪泳表示，建立合同變更的制度和標準，政府采購履約驗收和監(jiān)管才有堅實基礎。
政府意圖將得到更好彰顯
在分析政府采購的整體作用時，于安曾精辟地指出：“政府采購的公共服務性與政府的公共服務性關聯(lián)在一起，與財政在公共服務政府建設中的作用聯(lián)系在一起。如果政府是公共服務型的，財政是政府公共服務職能的重要組成部分，那么，政府采購應當把實現政府的公共服務目標和財政的公共服務目標作為自己的目標。”
事實上，自2003年政府采購改革在我國正式啟動以來，其政策成效不斷刷新，促進了各項產業(yè)政策落實，充分體現了政府的政策意圖：探索實行促進節(jié)能減排的綠色采購政策，2013年，全國強制和優(yōu)先采購節(jié)能、環(huán)保產品規(guī)模分別達1839.1億元和1434.9億元，占同類產品的86%和82%，比上年同期分別增加558.4億元和495.3億元，增幅達43.6%和52.7%;促進中小企業(yè)發(fā)展的政府采購政策框架基本形成，2013年，政府采購合同授予中小企業(yè)的總采購額為12454億元，占采購總規(guī)模的76%。
“可以預見的是，隨著《意見》的出臺及配套制度的醞釀完善，在構建統(tǒng)一開放、競爭有序、誠信守法、監(jiān)管有力的現代市場體系進程中，政府采購市場必將實現全面規(guī)范、全面凈化;作為一項制度安排，政府采購被賦予的各類政策目標，也將得到更好的貫徹。”一位業(yè)內資深專家指出。
該專家同時提醒，在這一趨勢下，有必要重新認識政府采購“雙面膠”的特征，處理好政府采購經濟目標與社會目標的平衡、各項扶持政策與公平競爭規(guī)則的平衡。“可在遵循市場規(guī)律的基礎上探索革新，明確采購活動中各項優(yōu)惠的政策用途，合理制定績效評價指標，尋求節(jié)約資金與實現社會發(fā)展目標的最佳契合點。”
此外，細讀《意見》不難發(fā)現，該文件從法治層面對推動市場誠信體系建設作出規(guī)定，將市場主體的信用信息作為實施行政管理的重要參考，并提出多項具體舉措，對打破政府采購信用體系建設中的“信息孤島”、強化聯(lián)動懲戒具有重要的參照意義。
中央部署還在加快。7月23日召開的國務院常務會議指出，在推進工商登記制度改革、廢除企業(yè)年檢制度、大力取消事前審批的同時，加快實施企業(yè)信息公示制度，從主要依靠行政審批管企業(yè)，轉向更多依靠建立透明誠信的市場秩序規(guī)范企業(yè)。完善市場監(jiān)管體系的車輪已開始轉動，信用必將帶來比黃金更珍貴的價值。無論是政府采購市場秩序的維護者，還是角逐于這一市場的供應商們，你們準備好了嗎?
本文由搜管網www.irislcn.com整理
